大多数中国民众将自己对社会公平的全部希望寄托于考试，对于任何可能损害分数面前平等的做法，都十分敏感而愤怒。不论是高考加分政策，还是中考加分政策，总是引起很多质疑。而有些政策也确实相当离奇。

 比如，福建永安市前不久出台政策：父母于过去两年内在该市城区购买超过25万元商品房，子女即可享受中考加10分照顾；在某私立学校初中部就读，也可加3至10分。

 这个政策已被更高一级政府教育部门取消，但类似的加分政策，过去若干年，甚至更长一些时间，所在多有，且名目繁多。上世纪90年代之前，父母在政治方面有优秀表现，子女在高考、中考中可以享受加分。此后，不少地方把中考招生作为当地招商引资、吸引人才的一个措施。比如，投资多少、企业规模达到多少的企业家的子女可以享受优惠。深圳市就曾经出台政策，金融高管子女中考可加10分。浙江绍兴则出台过类似的买房加分政策。

 其实，这两个时期的加分政策有一个一以贯之的制度基础：那就是中国的各类学校，缺乏最基础的独立性。而地方政府之所以能够如此支配学校，是因为教育局对地方政府必须惟命是从。

 看看永安市买房加分政策的出台经过：据说，2007年7月后，永安楼市低迷，次年3月份，相关部门出台相关措施来刺激楼市拉动内需。这个相关部门不可能是教育局，只能是与房地产相关的部门或宏观经济管理部门。这些部门想到了中考加分这个手段，形成政策建议。他们自己当然不能直接发放这个文件，而是提交到市政府。以发展经济作为第一要务的市政府要求教育局据此建议制定政策，教育局除了执行之外，别无选择。

 先不管市政府以发展经济作为唯一要务的合理性，上述加分政策出台的过程已让人们首先不能不反思一点：教育局与市政府究竟应当是一种什么样的关系？

 政府设立教育局，是为了对教育事业进行管理、监管。不过，市教育局与本级与市长之间，却并非完全的隶属关系。原因很简单：教育局进行管理、监管之权力，并非来自同级政府的授权，而是来自法律的授权。《教育法》就明确规定：“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作”。这是教育局权力之法律来源，中央政府等各级政府通过的规章又详尽规定了各级教育局的权力，及行使权力的规则、程序。

 从这个角度看，相对于市政府、市长，教育局是享有某种行政独立性的。事实上，现代各国政府的每个部门都有其程度不等的独立性——— 中国人一直把行政部门误称为“政府”，此处所说的政府是指整个政府。在国外的政府中，立法、行政、司法三个分支之外，有大量独立监管部门(agency)，比如中央银行、证券监督委员会等机构也在独立运转。其次，在政府的行政分支内部，不同职能机构之间也有其相对于总统、市长的独立性，他们是依法设立、依法行使职权的公共机关，而不是总统、市长的办事机构。

 愈是现代政府愈是如此。因为，这些职能部门是依据诸多法律、规章来行使其权力的。比如，教育局就是依据这些法律、规章，独立地对本辖区内的教育事业进行管理。按照这样的原则，市长无权对教育局发布不合理的指令。所谓不合理，就包括该项指令无助于教育事业，或者是把教育当成实现教育之外的目标的工具。假如市长发出这样的指令，教育局长有权拒绝执行。

 因此，市行政当局其实是分别行使自己法定职权的各职能机关组成的相互协调的聚合体，而不是一个金字塔式的权力实体。市长的行政职能是协调各个部门的关系，更重要的是发挥政治职能，将民意导入行政过程中，监督各行政机关，使其不至于变成分利集团，使其管理、监管活动不至于官僚化。

 在不少国家，在各个行政机关中，教育行政管理机关的独立性是比较强的，因为，教育的专业性本身比较强；教育关乎共同体的价值和长远利益，人们也不愿让教育受那些短期任职的市长们心血来潮的影响。

 在中国，人们一直认为，教育局是市政府下设的职能机构，市长可以随心所欲地要求教育局干这干那。这种观念错得离谱。正是这种观念让市长随意支配教育局，为房管局、招商局间接地给教育局制定政策提供了渠道，进而让教育服务于跟教育毫无关系的目标，在教育领域上演了一幕幕怪诞的闹剧。惟有从根本上厘清教育管理权的性质，才能让教育事业按照自己内在的逻辑发展。(作者系北京学者)

                                                                 南方都市报 2009-6-8 知道分子之 秋风专栏